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「休耕啟示錄」專題系列五 【環境補貼 農地找到春天】
高有智、何榮幸／巡迴採訪
同樣面臨加入ＷＴＯ挑戰，台灣的休耕政策只重「休耕補貼」，卻忽視更重要的環境管理，農村文化景觀就這樣逐漸凋零；歐洲國家的休耕政策則強調「環境補貼」，凡是有利於環境生態就可領取補助。如何呼應世界趨勢與進步觀念，已是當前檢討休耕政策重要方向。
「休耕政策已經休過頭，再不調整就來不及了！」長期研究國內稻米產業政策的中興大學行銷學系教授吳明敏說，休耕政策從一九九七年實施至今，去年休耕面積首度超過耕作面積。吳明敏大膽預言，休耕政策若不急踩煞車調整，等到年底ＷＴＯ杜巴回合在香港談判後，將會更進一步推動農產貿易自由化，包括限制農產品的補貼等措施，台灣休耕面積將會超過卅萬公頃，到時候全台灣會有將近七成稻田都在休耕，只剩三成在耕作。
◎呼應世界趨勢 檢討休耕政策
面對愈來愈嚴峻的考驗，台灣休耕政策應該如何調整，才能兼顧稻米減量與環境保護，避免長期休耕淪為廢耕，並讓農村生態得以永續發展？
長期關心農業發展的台大農藝系教授郭華仁提出「環境補貼」概念。他指出，農業問題就是農地如何利用的問題，台灣的農業生產成本高，因此長期推動生產補貼政策，但加入ＷＴＯ後，「農業生產補貼時代已經過去了，必須轉變為環境管理新思維」。「除了生產安全、具競爭力的農產品，未來只要發展環境正面價值，維護優良農村與農業環境，都應該是值得政府補助鼓勵的土地價值」，郭華仁說，這項進步觀念符合ＷＴＯ「綠色措施」規範，增加相關補助並不會違背貿易承諾。
◎只要友善環境 政府都應鼓勵
其實，歐洲國家十餘年來，早就逐漸由生產補貼轉變成環境補貼，就連農地養雜草都可請領補助。
郭華仁指出，德國擔心若農地長期任意使用除草劑，將使得雜草種類變少，連帶影響草食性昆蟲的存活，因此德國政府的作法是，農地若採取有機農作方式、提高雜草種類數目，農民就可獲得額外補貼，若能出現稀有或瀕臨滅絕的本土性雜草，補助就會更多。「只要對環境友善的耕作方式，能夠正面維護環境價值，就值得國家政策鼓勵！」
不僅德國重視雜草多樣性，英國甚至鼓勵在農地上種植鳥食作物，農民也可以養鳥，以豐富鳥類多樣性。郭華仁說，英國政府每甲土地每年約補助兩萬五千元，撒播向日葵、小米、高梁等種子提供鳥食，除了提供賞鳥人士欣賞，多樣的鳥類也可以促進生態平衡，防止害蟲過度繁殖。
更重要的是，英國從一九九六年就推動「鄉村發展方案」，政府提供經費讓農民以及相關人員從事有利於環境的管理工作，成功扭轉了農地只能農作生產的思維。以「守護田莊計畫」為例，英國政府的休耕補助項目竟高達一百四十種，包括耕地若復建成為草原、農地開發成自然步道、種植田籬、溝渠復建等，希望能夠維持農村自然景觀與多樣性、保護古蹟與歷史地點、並增進田莊休閒娛樂機會。在英國政府與歐盟共同負擔經費下，預算由一九九三年的新台幣六億三千元增加到二○○六年的六十一億元，足見英國對於環境補貼的重視。
◎適地適用調整 休耕不變廢耕
值得一提的是，「守護田莊計畫」也鼓勵農民保留田邊空間，種植適合昆蟲鳥類的草相，不但可以培養害蟲天敵，又能做為緩衝帶，減少肥料農藥流入水溝。英國政府還補助休耕農地種植原生種野花，可收美化景觀與增加生物多樣性的功效。
此外，鄉村文化遺產的維護，也在「守護田莊計畫」之內。例如不同地區的傳統田埂石牆，其實都兼具景觀、生態以及人文價值，其復建每一百公尺最高可補助近新台幣八千元。英國近年來也推動能源作物計畫，每年每公頃補助約四萬五千元，鼓勵農民種植芒草或者柳樹。除了補助作物，英國政府更鼓勵非營利組織推動生態平衡，補助金額甚至高達計畫預算的一半。英國部分保育與農業團體成為政府推動「環境補貼」政策的最好幫手。
郭華仁分析指出，台灣農村發展已經讓農村景觀零碎化，甚至是破碎化，如果能夠透過環境補貼進步概念，或許可以找回農村完整的美麗風貌。
吳明敏則呼籲，政府應儘速對全國耕地進行水源和土壤檢測，對於不適種稻地區，應該輔導休耕轉作能源與景觀作物，甚至釋出農地；但休耕政策不能僵化，深具競爭力的花東及濁水溪上游農地，若加入休耕只會降低國內稻米競爭力，因此休耕政策應該彈性調整為「適地適用」。
◎對地直接補貼 降低財政負擔
除了呼應「環境補貼」進步觀念，吳明敏也主張整合「休耕補助」與「保價價差補貼」，完全採取「對地直接補貼」，除了可以保障稻農所得水準，並可降低國家未來長期財政負擔。
根據吳明敏的計算，目前政府每年支出休耕補助約一百億元，此項數字還在持續增加中；至於保價價差補貼，包括保價、輔導與餘糧收購、存量管理費等，每年也約支出一百零八億元，總計共約兩百零八億元。
如果整合兩種補貼後採取對地補貼，政府一年只要提供兩百億元經費，依照目前四十七萬七千公頃的稻田面積計算，每年每公頃田地可以獲得四萬兩千元的直接補助，其中包括兩萬七千元的基礎給付，以及一萬五千元的水資源給付。由於水資源給付符合ＷＴＯ規範的綠色措施，包括地下水補助給付、農田蓄水功能給付與維護景觀給付等三項，因此可以增加稻農所得。
吳明敏強調，農民有了四萬多元的基礎給付後，台灣稻米生產則由市場決定，政府可以輔導真正具有競爭力的稻米產業，不必老是保價收購，變相鼓勵農民生產。不過，未來政府對地給付的兩百億元，應該逐年檢討調降，以減輕來自非稻農和非農業部門低所得族群的不公平負擔。
儘管檢討休耕政策已是當務之急，吳明敏仍憂心政治會凌駕專業。他強調，「如果這一兩年休耕政策沒有調整，等到二○○七年，台灣又陷入總統大選狂熱，就絕對不可能調整了，因為卅萬戶稻農都是重要選票，沒有人會拿選票開玩笑，最後犧牲的又會是農業發展，就看政府有沒有決心了」。
台灣檢討休耕政策，不可能、也不應該自外於世界潮流。政府除了必須調整僵化、單一思維，更應汲取進步觀念與國際趨勢，並且發揮更大的想像力，才能與時俱進地為台灣的休耕農地找到另一片天空。
（刊於2005.07.14中國時報十二版）
高有智、何榮幸／巡迴採訪
同樣面臨加入ＷＴＯ挑戰，台灣的休耕政策只重「休耕補貼」，卻忽視更重要的環境管理，農村文化景觀就這樣逐漸凋零；歐洲國家的休耕政策則強調「環境補貼」，凡是有利於環境生態就可領取補助。如何呼應世界趨勢與進步觀念，已是當前檢討休耕政策重要方向。
「休耕政策已經休過頭，再不調整就來不及了！」長期研究國內稻米產業政策的中興大學行銷學系教授吳明敏說，休耕政策從一九九七年實施至今，去年休耕面積首度超過耕作面積。吳明敏大膽預言，休耕政策若不急踩煞車調整，等到年底ＷＴＯ杜巴回合在香港談判後，將會更進一步推動農產貿易自由化，包括限制農產品的補貼等措施，台灣休耕面積將會超過卅萬公頃，到時候全台灣會有將近七成稻田都在休耕，只剩三成在耕作。
◎呼應世界趨勢 檢討休耕政策
面對愈來愈嚴峻的考驗，台灣休耕政策應該如何調整，才能兼顧稻米減量與環境保護，避免長期休耕淪為廢耕，並讓農村生態得以永續發展？
長期關心農業發展的台大農藝系教授郭華仁提出「環境補貼」概念。他指出，農業問題就是農地如何利用的問題，台灣的農業生產成本高，因此長期推動生產補貼政策，但加入ＷＴＯ後，「農業生產補貼時代已經過去了，必須轉變為環境管理新思維」。「除了生產安全、具競爭力的農產品，未來只要發展環境正面價值，維護優良農村與農業環境，都應該是值得政府補助鼓勵的土地價值」，郭華仁說，這項進步觀念符合ＷＴＯ「綠色措施」規範，增加相關補助並不會違背貿易承諾。
◎只要友善環境 政府都應鼓勵
其實，歐洲國家十餘年來，早就逐漸由生產補貼轉變成環境補貼，就連農地養雜草都可請領補助。
郭華仁指出，德國擔心若農地長期任意使用除草劑，將使得雜草種類變少，連帶影響草食性昆蟲的存活，因此德國政府的作法是，農地若採取有機農作方式、提高雜草種類數目，農民就可獲得額外補貼，若能出現稀有或瀕臨滅絕的本土性雜草，補助就會更多。「只要對環境友善的耕作方式，能夠正面維護環境價值，就值得國家政策鼓勵！」
不僅德國重視雜草多樣性，英國甚至鼓勵在農地上種植鳥食作物，農民也可以養鳥，以豐富鳥類多樣性。郭華仁說，英國政府每甲土地每年約補助兩萬五千元，撒播向日葵、小米、高梁等種子提供鳥食，除了提供賞鳥人士欣賞，多樣的鳥類也可以促進生態平衡，防止害蟲過度繁殖。
更重要的是，英國從一九九六年就推動「鄉村發展方案」，政府提供經費讓農民以及相關人員從事有利於環境的管理工作，成功扭轉了農地只能農作生產的思維。以「守護田莊計畫」為例，英國政府的休耕補助項目竟高達一百四十種，包括耕地若復建成為草原、農地開發成自然步道、種植田籬、溝渠復建等，希望能夠維持農村自然景觀與多樣性、保護古蹟與歷史地點、並增進田莊休閒娛樂機會。在英國政府與歐盟共同負擔經費下，預算由一九九三年的新台幣六億三千元增加到二○○六年的六十一億元，足見英國對於環境補貼的重視。
◎適地適用調整 休耕不變廢耕
值得一提的是，「守護田莊計畫」也鼓勵農民保留田邊空間，種植適合昆蟲鳥類的草相，不但可以培養害蟲天敵，又能做為緩衝帶，減少肥料農藥流入水溝。英國政府還補助休耕農地種植原生種野花，可收美化景觀與增加生物多樣性的功效。
此外，鄉村文化遺產的維護，也在「守護田莊計畫」之內。例如不同地區的傳統田埂石牆，其實都兼具景觀、生態以及人文價值，其復建每一百公尺最高可補助近新台幣八千元。英國近年來也推動能源作物計畫，每年每公頃補助約四萬五千元，鼓勵農民種植芒草或者柳樹。除了補助作物，英國政府更鼓勵非營利組織推動生態平衡，補助金額甚至高達計畫預算的一半。英國部分保育與農業團體成為政府推動「環境補貼」政策的最好幫手。
郭華仁分析指出，台灣農村發展已經讓農村景觀零碎化，甚至是破碎化，如果能夠透過環境補貼進步概念，或許可以找回農村完整的美麗風貌。
吳明敏則呼籲，政府應儘速對全國耕地進行水源和土壤檢測，對於不適種稻地區，應該輔導休耕轉作能源與景觀作物，甚至釋出農地；但休耕政策不能僵化，深具競爭力的花東及濁水溪上游農地，若加入休耕只會降低國內稻米競爭力，因此休耕政策應該彈性調整為「適地適用」。
◎對地直接補貼 降低財政負擔
除了呼應「環境補貼」進步觀念，吳明敏也主張整合「休耕補助」與「保價價差補貼」，完全採取「對地直接補貼」，除了可以保障稻農所得水準，並可降低國家未來長期財政負擔。
根據吳明敏的計算，目前政府每年支出休耕補助約一百億元，此項數字還在持續增加中；至於保價價差補貼，包括保價、輔導與餘糧收購、存量管理費等，每年也約支出一百零八億元，總計共約兩百零八億元。
如果整合兩種補貼後採取對地補貼，政府一年只要提供兩百億元經費，依照目前四十七萬七千公頃的稻田面積計算，每年每公頃田地可以獲得四萬兩千元的直接補助，其中包括兩萬七千元的基礎給付，以及一萬五千元的水資源給付。由於水資源給付符合ＷＴＯ規範的綠色措施，包括地下水補助給付、農田蓄水功能給付與維護景觀給付等三項，因此可以增加稻農所得。
吳明敏強調，農民有了四萬多元的基礎給付後，台灣稻米生產則由市場決定，政府可以輔導真正具有競爭力的稻米產業，不必老是保價收購，變相鼓勵農民生產。不過，未來政府對地給付的兩百億元，應該逐年檢討調降，以減輕來自非稻農和非農業部門低所得族群的不公平負擔。
儘管檢討休耕政策已是當務之急，吳明敏仍憂心政治會凌駕專業。他強調，「如果這一兩年休耕政策沒有調整，等到二○○七年，台灣又陷入總統大選狂熱，就絕對不可能調整了，因為卅萬戶稻農都是重要選票，沒有人會拿選票開玩笑，最後犧牲的又會是農業發展，就看政府有沒有決心了」。
台灣檢討休耕政策，不可能、也不應該自外於世界潮流。政府除了必須調整僵化、單一思維，更應汲取進步觀念與國際趨勢，並且發揮更大的想像力，才能與時俱進地為台灣的休耕農地找到另一片天空。
（刊於2005.07.14中國時報十二版）
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